E-newsletter Sept 10, 2015
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Migrants and emergency welfare:
explanation of recent European and international case law

By Marc UHRY, Head of Mission Europe, Fondation Abbé Pierre
As so often happens when it comes to immigration, the streets of France again began to buzz with vague rumours when the Court of Justice of the European Union (CJEU) recently returned its ruling in the Dano versus Germany case[1]. “Prevention of social tourism” did the rounds of the media, without proper explanation of the content and scope of this decision. At the same time, other decisions of international courts were sending out conflicting messages as regards the social rights that can be claimed by migrants, including persons in irregular situations. Not one of these recent decisions has succeeded in bringing about any change of case law tack, nor do they form any kind of contradictory whole. They set out the basic rights of migrants with regard to welfare and the room for manoeuvre available to the authorities that claim to regulate access.
The Dano affair concerned the application by a family of European workers, none of whom have ever worked in Germany, a family already receiving several forms of basic welfare, to also receive an optional benefit, known as “basic insurance”[²], paid out to job-seekers. The CJEU upheld the lawfulness of the German authorities in refusing entitlement to this “non-contributory cash assistance ” on the grounds that none of these European nationals was employed. It might be helpful to point out that a European regulation on the coordination of social security systems[3] makes distinction, for each country, of the list of forms of unconditional benefits to which European nationals are entitled and the optional forms of support, the benefit requested; in this case, falling within the latter category.

The free movement of European citizens is, in fact, limited by the Free Movement of Citizens Directive 2004/38/EC by the fact of their representing an “undue burden on the [welfare system of the] host Member State”. The Dano decisions sheds light on the definition of that concept.
The question that thus arises is the extent of the scope of that decision. Are, for instance, the mechanisms designed to tackle social emergencies affected? Consequently, if restrictions can be placed on European citizens, then what about the nationals of a third country whose right of residence is even more fragile?

National and European jurisprudence has answered this question: schools, the emergency health services and emergency shelters are part of a raft of fundamental rights preceding all consideration as regards residence. An approach of this kind is not easy to apply if some individuals join emergency systems that their right of residence will prevent them from leaving, the systems reaching saturation point and the rights of future applicants becoming difficult to guarantee. Nonetheless, with regard to basic rights, it is also difficult to claim to adjust the exercise of rights to available resources. It would indeed be hard to imagine that access to a school or to the right to vote should be made conditional upon available budgets. There is a tension that is difficult to resolve, but one that the ruling in the Dano case does not explain: an emergency mechanism is not the issue.
Conversely, other international case laws tend to reinforce the unconditional nature of  acceptance into the emergency, health and social services. The European Committee of Social Rights delivered two decisions on 8 November last, according to two procedures against the Netherlands[4], led by the Conference of Churches[5] and by the European Federation of National Organizations Working with the Homeless (Fédération européenne des Associations nationales travaillant avec les Sans-abri – FEANTSA)[6].
Taken as a whole, the social rights recognized by the European Social Charter do not protect persons in irregular situations. The Signatory States did not wish to make these rights universal. Nevertheless, Article 13.4 makes specific provision for emergency assistance for non-residents, without regard for their employment situation. In terms of accommodation, two legal precedents against France and the Netherlands[7] made it clear that, even if the provisions of the Charter applied to foreign nationals in regular situations only, “that does not release the States from their responsibility to prevent the homelessness of persons in irregular situations in their jurisdictions, in particular of minors” (Art.31.2).
The applicability of basic social rights, that is, those that underly respect for human dignity, for foreigners, including those in irregular situations, has been reaffirmed by these two decisions[8], so much so indeed that the decision of the Committee is preceded, even before an appraisal of the merits of the case, by a call for “immediate measures, urging the government of the Netherlands to “take all possible action to protect, from any serious and irreversible harm, all persons at imminent risk of destitution ... such that their essential needs (housing, clothing, food) are satisfied”.
The Committee took the view that the failure of the State to ensure a system of emergency welfare and to guarantee minimum living conditions could not be whitewashed by arguments on migration policy, the powers of local authorities and the economic situation. The refusal of accommodation is a disproportionate means of regulating migration flows[9]. Furthermore, even if the policies are somehow decentralised, the States are still bound by the undertakings that they assumed in the treaties and must respect the rights[10]. The State must ensure that emergency assistance is actually provided to all persons who need it[11]. As for the argument of the difficulty in meeting demand in a period of crisis, the Committee hit the ball back saying that “the economic crisis should not have as a consequence the reduction of the protection of rights recognized by the Charter; the States Parties are thus bound to take all necessary steps to ensure that the rights of the Charter are effectively guaranteed at a period of time when beneficiaries need protection the most.[12]
Solutions that leave human dignity out of the equation also happen to represent a violation of international law: “Emergency shelters must always meet the safety requirements established by the Committee and must be adapted to the needs of those belonging to these groups” (FEANTSA versus the Netherlands, § 135). Everyone must be taken in, and in conditions respecting the dignity of the person: “Shelters must meet health, safety and hygiene standards and, in particular, be equipped with basic amenities such as access to water and heating and sufficient lighting. Another basic requirement is the security of the immediate surroundings.”
In international law, emergency accommodation increasingly seems to be acquiring the status of a basic right, conditioning human dignity and, consequently, obliging the Member States, without classification other than the fact of a person’s belonging to the human community. This appraisal is also supported by the line taken by the European Court of Human Rights (ECHR). In a recent judgment, Tarakhel versus Switzerland, 4 Nov. 2014, the Court refused the extradition of a family of new entrants from Switzerland to Italy, as is however provided in the Dublin Regulation, by virtue of the “first Member State reached” rule, under which the application for regularization would normally have to be formulated. In point of fact the Court found that, concerning a family with children, Italy did not provide any sufficient guarantee of accommodation and that, in the case in point, this would constitute inhuman and degrading treatment. Accommodation is thus considered as a minimum requirement, affecting the exercise of the universal right to dignity, at least for families with children, regardless of their right of residence - and whatever the migration flow treaties in force.
There is a raft of basic universal welfare rights, and not only forms of assistance that do not affect respect for human dignity, that are open to distinction. It is therefore not possible to restrict emergency assistance – including emergency accommodation – on the grounds of the situation regarding residence, migration policies or decentralized new-entrant integration policies.
[1]   C.333-13, November 11th 2014.
[²] Defined by Book II of the Social Code (Sozialgesetzbuch, Zweites Buch), which makes provision for exclusions from receipt of this form of assistance, rendering it to all intents and purposes a discretional allowance.
[3] Regulation (EC) No. 883/2004.
[4] For a detailed analysis of these decisions, see the much-documented legal article by Carole Nivard, Revue Française des Droits de l’Homme, November 27th 2014.
[5] Collective Complaint No. 90/2013.
[6] Collective Complaint No. 86/2012.
[7] FIDH versus France, Comp. No. 14/2003. , DEI versus the Netherlands, Comp. No. 47/2008.
[8] FEANTSA versus the Netherlands, §§ 61 and 142; CEC versus the Netherlands, §§75 and 130.
[9] CEC versus the Netherlands, §§ 121-123 and FEANTSA versus the Netherlands, §§ 181-183.
[10] Constant Jurisprudence, CEDR versus Greece, Complaint No. 15/2003, §29.
[11] CEC versus the Netherlands, § 119 and FEANTSA versus the Netherlands, §§ 120-125.
[12] FEANTSA versus the Netherlands, § 128.

Migrants et aide sociale d’urgence :
éclairage sur la jurisprudence européenne et internationale récente

Par Marc UHRY, Responsable Mission Europe, Fondation Abbé Pierre
Comme souvent lorsqu’il s’agit d’immigration, la France a bruissé de commentaires imprécis, lorsque la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) a rendu récemment une décision dans l’affaire Dano c. Allemagne[1]. La « condamnation du tourisme social » a fait le tour des médias, sans que le contenu et la portée de cette décision soient bien éclaircis. Dans le même temps, d’autres décisions de tribunaux internationaux ont envoyé des signaux opposés quant aux droits sociaux dont disposent les migrants, y compris en situation irrégulière. Aucune de ces décisions récentes n’est venue apporter un revirement jurisprudentiel et elles ne forment pas un ensemble contradictoire. Elles précisent les droits fondamentaux dont disposent les migrants à l’égard de l’aide sociale, et les marges de manœuvre dont disposent les pouvoirs publics, qui prétendent en réglementer l’accès.
L’affaire Dano concernait la demande par une famille de travailleurs européens, dont les membres n’ont jamais travaillé en Allemagne, et qui percevait déjà plusieurs aides sociales élémentaires, d’accéder à une aide optionnelle, appelée « assurance de base[²] », à destination des demandeurs d’emploi. La CJUE reconnaît la légitimité des autorités Allemandes à refuser l’accès à cette « aide en espèces, à caractère non contributif », sur le fondement de l’absence de lien au travail de ces ressortissants européens. Il est utile de préciser qu’un règlement européen sur la coordination des systèmes de protection sociale[3], distingue pour chaque pays la liste des aides inconditionnelles dont peuvent bénéficier les ressortissants européens et les aides optionnelles, la prestation sollicitée ici faisant partie de cette dernière catégorie.
La libre circulation des citoyens européens est en effet restreinte par la Directive Séjour 2004/38/CE par le fait qu’ils ne constituent pas une « charge déraisonnable pour le pays d’accueil ». L’arrêt Dano apporte un éclairage sur la définition de cette notion.

La question qui se pose alors est l’étendue du champ d’application de cette décision. Est-ce que les dispositifs destinés à répondre à l’urgence sociale sont notamment concernés ? Partant, si des restrictions sont possibles à l’encontre des citoyens européens, quid pour les ressortissants de pays tiers qui disposeraient d’un droit au séjour encore plus fragile ?

La jurisprudence nationale et Européenne avait répondu à cette question : l’école, les services sanitaires d’urgence, l’hébergement d’urgence, font partie d’un socle de droits fondamentaux qui précèdent toute considération au regard du séjour. Une telle approche n’est pas facile à appliquer, si des personnes intègrent des dispositifs d’urgence, alors que leur droit au séjour les empêchera d’en sortir, les dispositifs menacent de saturer et les droits des prochains requérants d’être compliqués à garantir. Pour autant, en matière de droits fondamentaux, il est également difficile de prétendre ajuster l’exercice des droits aux moyens disponibles. On imaginerait mal que l’accès à l’école ou au droit de vote soit contingenté aux budgets disponibles. Il y a là une tension difficile à résoudre, mais que la jurisprudence Dano ne vient pas éclairer : elle ne concerne pas un dispositif d’urgence.
A l’inverse, d’autres jurisprudences internationales viennent renforcer l’inconditionnalité de l’accueil dans les services d’urgence, sanitaire ou sociale. Le Comité des droits sociaux du Conseil de l’Europe a rendu deux décisions le 8 novembre dernier, selon deux procédures à l’encontre des Pays-Bas[4], menées par la Conférence des Eglises[5] et par la Feantsa (Fédération européenne des Associations nationales travaillant avec les Sans-abri)[6].
Dans l’ensemble, les droits sociaux reconnus par la Charte sociale européenne ne protègent pas les personnes en situation irrégulière. Les Etats signataires n’ont pas souhaité revêtir ces droits d’un caractère d’universalité. Pour autant, l’article 13.4 prévoit spécifiquement l’assistance d’urgence aux non-résidents, sans considération de leur relation à l’emploi. En matière d’hébergement, deux jurisprudences précédentes contre la France et les Pays-Bas[7], avaient précisé que même si les dispositions de la Charte ne s’appliquent aux ressortissant étrangers qu’en situation régulière, « cela ne décharge pas les Etats de leur responsabilité de prévenir l'état de sans-abri des personnes en situation irrégulière dans leurs juridictions, en particulier lorsqu'il s'agit de mineurs » (art.31.2).
L’applicabilité des droits sociaux primordiaux, c’est-à-dire ceux qui conditionnent le respect de la dignité humaine, aux étrangers, y compris lorsqu’ils se trouvent en situation irrégulière, a été réaffirmée lors de ces deux décisions[8], au point que la décision du Comité est précédée, avant même l’appréciation au fond, d’une demande de « mesures immédiate » invitant le gouvernement des Pays-Bas à "prendre toutes dispositions possibles pour éviter qu’il ne soit porté atteinte, de manière grave et irréparable, à l’intégrité de personnes exposées à un risque imminent de dénuement ... qui fasse en sorte que leurs besoins essentiels (logement, habillement, nourriture) soient satisfaits."
Le Comité a considéré que la défaillance de l’Etat à assurer une aide sociale d’urgence et à garantir les conditions de vie minimales ne peut être justifiée par des arguments sur la politique migratoire, la compétence des collectivités locales et la situation économique. Le refus d’hébergement est un moyen disproportionné de réguler des flux migratoires[9]. Par ailleurs, même si les politiques sont décentralisées, les Etats restent redevables des engagements qu’ils ont pris à travers les traités et doivent faire respecter les droits[10]. L’Etat doit s’assurer que l’assistance d’urgence est effectivement fournie à toute personne dans le besoin[11]. Concernant l’argument de la difficulté à répondre à la demande en période de crise, le Comité rétorque que la « crise économique ne doit pas se traduire par une baisse de la protection des droits reconnus par la Charte et que les Etats parties se doivent dès lors de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que ces droits soient effectivement garantis au moment où le besoin de protection se fait le plus sentir. »[12]
En outre, les solutions indignes représentent également une violation du droit international : « Les structures d’accueil d’urgence doivent toujours répondre aux conditions de sécurité requises et être adaptées aux besoins des individus qui appartiennent à ces groupes » (Feantsa c. Pays-Bas, § 135). Il faut accueillir tout le monde, et dans des conditions respectueuses de la dignité des personnes : "Les lieux d’hébergement doivent répondre aux exigences de sûreté, de santé et d’hygiène et, en particulier, disposer des éléments de confort essentiels tels que l’accès à l’eau, ainsi qu’un chauffage et un éclairage suffisants. Une autre exigence fondamentale est la sûreté des alentours immédiats".
En droit international, l’hébergement d’urgence apparaît de plus en plus comme un droit fondamental, qui conditionne la dignité humaine et oblige donc les Etats, sans autre classification que l’appartenance des personnes à la commune humanité. Cette impression est confortée par l’évolution de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Dans un arrêt récent, Tarakhel c. Suisse, 4 nov. 2014, la Cour refuse l’extradition d’une famille de primo-arrivants de la Suisse vers l’Italie, comme c’est pourtant prévu par l’accord de Dublin, au titre de la règle dite « du premier pays traversé », dans lequel doit être formulé la demande de régularisation. La Cour estime en effet que, concernant une famille avec enfants, l’Italie n’offre pas de garantie suffisante d’offrir un hébergement et qu’en l’espèce, cela constituerait un traitement inhumain et dégradant. L’hébergement est donc considéré comme un minimum, qui conditionne l’exercice du droit universel à la dignité, au moins pour les familles avec enfants, quel que soit leur droit au séjour et quels que soient les traités de régulation des flux migratoires en vigueur.
Il existe un socle de droits sociaux fondamentaux, universels, et ce ne sont que les aides ne conditionnant pas le respect de la dignité humaine, qui sont susceptibles de distinctions. Il n’est donc pas possible de restreindre l’aide d’urgence, y compris l’hébergement d’urgence, au motif de la situation au regard du séjour, de politiques migratoires ou de politiques d’accueil décentralisées.
[1] C.333-13, 11 novembre 2014.
[²] Définie par le livre II du Code social (Sozialgesetzbuch Zweites Buch), qui prévoit des exclusions du bénéfice de cette aide, ce qui en fait une aide optionnelle.
[3] Règlement (CE) n°883/2004.
[4] Pour une analyse détaillée de ces décisions, voir l’article juridique très documenté de Carole Nivard, Revue Française des Droits de l’Homme, 27 novembre 2014.
[5] Réclamation collective n°90/2013.
[6] Réclamation collective 86/2012.
[7] FIDH c. France, réclam. n° 14/2003. , DEI c. Pays-Bas, réclam. n° 47/2008.
[8] FEANTSA c. Pays-Bas, §§ 61 et 142 ; CEC c. Pays-Bas, §§75 et 130.
[9] CEC c. Pays-Bas, §§ 121-123 et FEANTSA c. Pays-Bas, §§ 181-183.
[10] Jurisprudence constante, CEDR c. Grèce, réclamation n°15/2003, §29.
[11] CEC c. Pays-Bas, § 119 et FEANTSA c. Pays-Bas, §§ 120-125.
[12] Feantsa C. Pays-Bas, § 128.



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